Défendez le droit d'asile !

Propositions d'amendements au projet de loi relatif à la réforme du droit d'asile

En prévision de la présentation du projet de loi relatif au droit d'asile devant le Parlement (en Commission des lois dès le 5 novembre 2014, et ouverture des débats à l'Assemblée nationale à partir du 11 décembre 2012), l'ADA, comme d'autres associations, a présenté des propositions visant à amender le texte en son état actuel. Ces propositions ont été remises et présentées à plusieurs députés de l'Isère et membres de la Commission des Lois.

A coté des analyses de fonds sur le projet de loi - obscur et mal rédigé, fourmillant de dispositions contradictoires et dangereuses pour le Droit d'Asile, reposant sur une conception de l'asile qui considère les demandeurs d'asile comme des fraudeurs à dissuader - ces propositions visent à limiter les dégâts, contrecarrer les dispositions les plus "toxiques" de ce texte. Elles s'inscrivent dans les critiques formulées par l'ADA et les associations intervenant auprès des demandeurs d'asile, synthétisées dans l'analyse présentée par la Coordination française du Droit d'Asile (CFDA) le 14 octobre 2014.

En effet, toutes les associations en conviennent: le projet de loi sur l'asile est une occasion manquée qui augure mal de l'avenir. Alors que des transformations de fonds du système d'asile auraient pu être adoptées, alors que les débats ont été riches et vastes depuis un an, alors que l'Union européenne présentait des textes donnant l'occasion de profondément revoir les choses, le Ministère de l'Intérieur présente un texte qui ne suscite que déceptions et inquiétudes.

Rappelons que cette réforme est dictée par l'obligation faite de transposer les nouveaux textes européens: directive "qualification" du 13/12/2011 (obligation de transposition au 21/12/2013), et directives "accueil" et "procédure" du 26/06/2013 (transposition au 21/07/2015).
La volonté de toiletter le CESEDA procède d'une intention louable. Elle offre une "refonte" du livre VII du CESEDA, intégrant également des décisions du Conseil d'Etat, et clarifiant des couches successives de réformes. Le projet reprend les dispositions parfois in-extenso des directives.
Il reste cependant loin de l'objectif des directives qui exigent que les dispositions nationales plus favorables adoptées par les Etats membres soient maintenues, que la protection des droits des demandeurs d'asile et des réfugiés ne soit pas affaiblie par le droit européen, et que leur interprétation assure une effectivité réelle des droits des demandeurs.

Le projet de loi en l'état introduit des dispositions hautement contestables, qui parfois entravent les droits des personnes à solliciter et obtenir une protection. Nous proposons des modifications du texte par voie d'amendements sur une série de points concernant :
-    le régime de droit concernant la présence sur le territoire des demandeurs d'asile ("droit au maintien") et l'accès à la procédure
-    l'instauration d'une procédure accélérée
-    un hébergement contrôlé
-    les demandes d'asile irrecevables
-    les conditions d'examen par l'OFPRA
-    les conditions de retrait de la carte de résident
-    le dépôt d'un recours contre une décision d'admission dans le cadre d'une procédure Dublin
-    le régime d'assignation à résidence

Ces propositions reposent sur nos pratiques dans l'accompagnement des demandeurs d'asile et les constats effectués dans le département de l'Isère.

►Le nombre de demandeurs d'asile est en baisse en Isère, comme sur le reste du territoire français (-5% sur les 9 premiers mois de l'année 2014, par rapport à la même période en 2013). L'OFPRA a enregistré 485 nouvelles demandes de personnes résidentes en Isère depuis le 1/01/2014, contre 493 sur la même période de 9 mois en 2013.


1- Le "droit au maintien" sur le territoire et l'accès à la procédure

Le projet de loi prévoit un nouveau régime de droit régissant la présence sur le territoire d'un demandeur d'asile, le droit au maintien sur le territoire.
Ce régime ne correspond pas au droit au séjour, et crée une catégorie intermédiaire entre l'étranger en situation irrégulière et l'étranger admis au séjour.
La convention de Genève du 28 juillet 1951 précise que "sous réserve des dispositions plus favorables prévues par cette Convention, tout Etat Contractant accordera aux réfugiés le régime qu’il accorde aux étrangers en général." (art.7)
Ces dispositions impliquent qu'il convient de considérer les demandeurs d'asile comme des "présumés réfugiés" et non "présumés déboutés" et de leur donner accès aux droits économiques, sociaux et culturels prévus par les textes internationaux plutôt que de les placer dans une sorte de quarantaine sociale.

Le statut de réfugié comporte en effet une dimension rétroactive, puisqu'il est "reconnu" au demandeur. C'est en vertu de ce principe que le demandeur a accès aux conditions minimales d'accueil: couverture maladie, allocation financière et droit à un logement.
Ce principe de rétroactivité fonde le droit reconnu aux demandeurs d'asile à une couverture maladie au titre de la CMU, ou au versement rétroactif des allocations familiales après la reconnaissance du statut.
Le "droit au maintien" pose une série de problèmes concrets et pratiques pour l'accès aux droits, notamment à une couverture maladie, à un compte bancaire ou aux autres droits ouverts aux demandeurs d'asile, liés à un droit au séjour.

La législation française ne prévoit pas de régime juridique autre que le droit au séjour. Ce projet introduit une exception dangereuse avec ce régime tiers. Les demandeurs d'asile seraient la seule catégorie d'étrangers en situation régulière à ne pas bénéficier d'autorisation de séjour.


PROPOSITION D'AMENDEMENT

Modification de l'article 14 (Chapitre III du Titre IV, art. L.743-1, L743-2 et L.743-3):
Remplacement du terme "droit au maintien" par "droit au séjour", et du terme "se maintenir" par le terme "séjourner".


Accès à l'"autorité administrative compétente"

Le projet prévoit l'enregistrement de la demande auprès de l'"autorité administrative compétente" (la préfecture), si cette dernière considère que la demande d'asile relève de la compétence de la France (art. 11 du projet adopté le 23/08/2014). La préfecture "informe immédiatement l'office de l'enregistrement de la demande et de la remise de l'attestation de demande d'asile."
En revanche, aucune disposition n'est précisée pour assurer un accès rapide et simplifié à "l'autorité administrative compétente", alors que la directive "procédure" de 2013 impose un délai maximum de 3 jours pour que l'autorité compétente procède à l'enregistrement de la demande (art.6).

►Les difficultés d'accès à la préfecture dans la région parisienne sont bien connues.
En Isère, la préfecture a introduit un dispositif de prise de rendez-vous par l'intermédiaire de la plateforme d'accueil des demandeurs d'asile en avril 2013 . Ce système de rendez-vous impose des délais d'attente extrêmement variables, de quelques jours à plus d'un mois, délai durant lequel les personnes ne bénéficient pas des normes minimales d'accueil (logement, allocation financière, couverture maladie).


Le projet applique la directive de 2013 en prenant en compte la vulnérabilité de la demande.

L'article 15 du projet de loi (chapitre IV, section 2, L.744-6) charge l'OFII de "procéder dans un délai raisonnable à un examen de la vulnérabilité du demandeur d'asile afin de déterminer le cas échéant ses besoins particuliers en matière d'accueil. Les informations attestant d'une situation particulière de vulnérabilité, après accord du demandeur d'asile, sont transmises par l'Office français de l'immigration et de l'intégration à l'Office français de protection des réfugiés et apatrides."
L'article 7 du projet (chapitre III, section 1, L.723-3) ajoute: " Pendant toute la durée de la procédure d'examen de la demande, l'office peut définir les modalités particulières d'examen qu'il estime nécessaires pour l'exercice des droits d'un demandeur en raison de sa situation particulière, de sa minorité ou de sa vulnérabilité.
L'office peut statuer par priorité sur les demandes manifestement fondées ainsi que sur les demandes présentées par des personnes vulnérables identifiées comme ayant des besoins particuliers en matière d'accueil en application de l'article L.744-6 ou comme nécessitant des modalités particulières d'examen, notamment lorsqu'il s'agit de mineurs non accompagnés, en application du premier alinéa du présent article.
Lorsque l'office considère que le demandeur d'asile, en raison notamment des violences graves dont il a été victime ou de sa minorité, nécessite des garanties procédurales particulières qui ne sont pas compatibles avec l'examen de sa demande en procédure accélérée en application de l'article L.723-2, il peut décider de ne pas statuer ainsi."

Le projet ne précise pas clairement la qualité ni la compétence de l'autorité chargée de déterminer la "vulnérabilité" d'un demandeur, et ne mentionne que le rôle de l'OFII, qui n'a pas de compétence médicale indépendante reconnue.
Il introduit le risque d'une course au certificat médical, alors que la détection d'une vulnérabilité relève d'un travail long et complexe (, notamment dans le cas de victimes d'une traite des êtres humains.
La torture en particulier est un processus systématisé de destruction de l’intégrité physique, psychique et sociale, et ne laisse le plus souvent aucune "trace" probante. La plupart des séquelles physiques disparaissent en quelques semaines, et les signes psychologiques post-traumatiques n’ont aucune spécificité. Ainsi, l’absence d’éléments médicaux ne peut être évoquée pour nier la torture. Inversement, la causalité des sévices évoqués n’étant presque jamais démontrable, la "compatibilité entre les constatations du médecin et les déclarations du patient" n’a pas valeur formelle de preuve.
Le Guide du Comede 2008 "Certification médicale et demande d'asile" précise que: "La demande du certificat "de sévices", particulièrement dans les stades initiaux de la procédure, est dangereuse pour la santé des patients. En dépit de toutes les précautions, l’entretien risque de provoquer ou d’exacerber chez le patient des troubles post-traumatiques en sollicitant des souvenirs douloureux. Le risque est aggravé lorsqu’un tel entretien se situe hors du cadre d’une prise en charge thérapeutique, avant que ne s’instaure un climat de confiance entre le patient et le thérapeute."
Le "délai raisonnable" pour  la détermination de la vulnérabilité, dans le cas de mise en œuvre d'une procédure accélérée, ne devra pas excéder les tous premiers stades de la procédure. Aussi l'urgence ainsi créée de l’obtention du certificat est-elle particulièrement nocive, surtout si les "confessions" doivent transiter par un accompagnant ou un fonctionnaire de l'OFII.
 

2- "Procédure accélérée"et conditions d'examen devant la CNDA

a) La procédure accélérée est une disposition sans fondement valide

La procédure "accélérée" remplace la procédure dite "prioritaire".
Dans le projet présenté, l'OFPRA met en œuvre cette procédure d'examen d'une demande s'il est obligé par la loi (Pays d’origine sûrs; réexamen présentant un fait nouveau) ou par la "constatation du préfet" (refus de relevé EURODAC; dissimulation d'identité; dépôt d’une demande après 90 jours de séjour en France; demande déposée pour faire obstacle à une mesure d’éloignement; menace grave à l'ordre public), mais aussi à sa propre initiative (demande sans pertinence ou manifestement infondée; si la personne a menti sur son identité, sa nationalité, son itinéraire – mesure doublon avec le constat du préfet).
Il peut revenir sur cette procédure si la personne est vulnérable (mineurs isolés) ou si les éléments ne sont pas infondés.
L'existence même de cette procédure d'instruction différenciée est contestable.

1) Cette disposition n'est tout d'abord pas compatible avec l'objectif du projet de loi de renforcer les garanties procédurales et la prise en compte des situations individuelles.
Les motifs à l'origine de cette procédure différenciée avaient fait l'objet d'une proposition de loi présentée le 3 juillet 2008, qui visait à: "abroger la procédure prioritaire (article 2). Est supprimée, par ailleurs, la liste des pays d’origine sûrs (articles 1 et 3). Les motifs de « fraude délibérée » ou de « recours abusif » ou de « demande d’asile présentée qu’en vue de faire échec à une mesure d’éloignement » ne seront plus invocables par le préfet pour refuser l’admission en France d’un étranger au titre de l’asile (article 4). L’article 6 vise à instaurer un recours suspensif pour l’ensemble des demandeurs d’asile qui pourront également bénéficier sans distinction de l’allocation temporaire d’attente (article 7). L’article 5 opère une coordination nécessaire du fait de la suppression du 4° du L. 741-4 du CESEDA ainsi que de la procédure prioritaire. Enfin, l’article 8 tend à compenser les nouvelles charges dues à l’augmentation des bénéficiaires de l’allocation temporaire d’attente et des demandeurs d’asile pouvant être hébergés en CADA."

2) Alors que la directive "procédure" du 26/06/2013 stipule qu'il ne peut y avoir qu'une seule autorité décidant de la procédure applicable (art.4), l'actuel projet de loi introduit deux autorités responsables (OFPRA et Préfecture). Si l'OFPRA devient nominalement l'autorité qui décide de la procédure applicable, le préfet, "autorité administrative compétente", décide en premier lieu de la procédure d'instruction normale, ou accélérée. En outre l'application du règlement Dublin reste de la compétence des préfets et les demandeurs sous cette procédure restent à part (avec un droit au maintien différent et un accès aux conditions d'accueil limité). D'autre part, le projet de loi prévoit une extension des cas de procédure accélérée et l'OFPRA reste dépendant d'une décision du préfet dans la plupart des cas.

3) Cette procédure introduit une inégalité de traitement sur l'ensemble du territoire. Les préfectures conservent en effet un rôle prépondérant dans la décision de mise en procédure accélérée, alors qu'il existe déjà une grande disparité de recours à la procédure prioritaire par les différentes préfectures responsables dans l'admission au séjour. L'inégalité de traitement déjà constatée sur l'ensemble du territoire par les associations n'est pas corrigée par ce projet de loi.

►Le département de l'Isère connaît l'un des taux les plus élevés de refus de séjour et de traitement en procédure prioritaire.
En 2011, la préfecture de l'Isère était la troisième préfecture avec 42,4% de dossiers en procédure prioritaire derrière Angers (62,9%) et Dijon (50,6%). Les Préfectures de Paris, Marseille, Bobigny, Créteil pourtant très sollicitées en termes de nombre de demandeurs d'asile étaient pourtant largement en dessous de la moyenne nationale de 18,6%. En 2012, cette proportion est passée à 43,3% (la moyenne nationale étant alors de 31,3%).
En 2013, la Préfecture de l'Isère était cinquième avec 27,2% placements en procédure prioritaire derrière la Saône et Loire 36,4%, la Moselle 34,3%, la Seine et Marne 31,4% et la Loire Atlantique 27,8%. La moyenne nationale était de 17,8%.

4) Enfin, cette procédure d'urgence n'a aucun intérêt en matière d'examen, puisqu'à l'heure actuelle, d'après un rapport interne sur les pratiques de l'Office, "on ne constate pas de différence mesurable dans la qualité du traitement des demandes placées en procédure prioritaire par rapport au traitement de l’ensemble des dossiers."  
Cette affirmation de l'OFPRA doit cependant être pondérée par des observations de terrain.
En 2012 comme en 2013 en Isère, en proportion, proportionnellement, les demandes examinées en procédure prioritaire ont reçu plus de protection que celles qui l'ont été en procédure normale.

►Dans le département de l'Isère, plus de personnes en procédure "prioritaire" ont obtenu une protection au titre de l'asile ou de la protection subsidiaire que de personnes en procédure normale.
Les chiffres présentent de très fortes différences entre les décisions rendues par l'OFPRA, qui reconnaît beaucoup moins de protection aux demandes examinées en procédure "prioritaire" que normale et les décisions rendues par la CNDA.
Ainsi, en 2013, 56,5% des personnes ayant obtenu une protection par décision de la CNDA étaient examinées en procédure prioritaire, alors qu'elles représentaient 27,2% du nombre total de demandeurs d'asile dans le département.


b) l'impossibilité d'un recours effectif contre une décision de traitement en procédure accélérée

Une insuffisance des garanties procédurales du fait de la limitation des voies de recours

La décision de la préfecture de traiter une demande en procédure "accélérée" ne peut pas faire l'objet d'un recours devant le tribunal administratif. Alors que le projet de loi maintient le rôle des préfectures pour la détermination de la procédure, il retire tout contrôle de la légalité de cette décision de l'autorité administrative avant le recours devant la Cour Nationale du Droit d'Asile, en fin de procédure et en dehors des délais légaux pour contester une décision administrative.
Cette disposition introduit une disposition nouvelle, totalement nouvelle et difficilement tenable constitutionnellement : la décision administrative incontestable, inattaquable en justice.
De plus, en ne prévoyant un recours que devant la CNDA, la demande d'asile sera alors traitée entièrement selon la procédure accélérée et contestable uniquement en toute fin de procédure, et ce devant un juge unique également chargé de juger de la validité de la décision de l'OFPRA sur le fondement de la demande d'asile.
    
Si l'OFPRA a la possibilité de reclasser les demandes en procédure normale au moment de son instruction, il ne le peut que sur des critères de vulnérabilité. Cette disposition amène à penser que le critère de vulnérabilité sera déterminant, ce qui entraînera des demandes de certificats médicaux pour attester de la vulnérabilité des personnes comme pièce supplémentaire à fournir dans le cadre de la demande d'asile, sachant que tous les demandeurs sont vulnérables par définition.

Si le projet de loi affiche une volonté de dissocier les problématiques de séjour et les questions de protection pourquoi ne pas rouvrir les deux possibilités de recours: au Tribunal administratif pour la contestation de la décision administrative et à la Cour Nationale du Droit d'Asile pour la décision sur le fond de la demande.


c) L'instauration d'une procédure accélérée devant la CNDA

L'instauration d'une procédure différenciée devant la CNDA pour le même type de contentieux représente une inégalité face à la justice, et méconnaît les droits du justiciable.

En Isère, en 2012 et 2013, proportionnellement plus de personnes ont obtenu le statut de réfugié par décision de la CNDA en procédure "prioritaire" qu'en procédure "normale". De plus, les critères de placement en procédure accélérée (pays d'origine sûrs, refus de relevé Eurodac, dissimulation d'identité, demande déposée en vue de faire obstacle à une mesure d’éloignement, dépôt d'une demande après 90 jours de séjour en France) ne tiennent pas compte de la qualité intrinsèque de la demande d'asile et donc du fond de la demande.

Les demandes d’asile examinées selon la procédure prioritaire nécessitent de faire émerger les craintes des demandeurs malgré la présomption qui s'y attache, elles requièrent un examen plus approfondi des conditions géopolitiques. Ainsi, les 2° et 3° de l'article 10 (L. 732-1) du projet de loi précise que les deux assesseurs de la formation de jugement collégiale sont des personnalités qualifiées nommées par le Haut Commissaire des Nations Unies pour les Réfugiés soit par le vice président du Conseil d'Etat en raison de leurs compétences dans les domaines juridique ou géopolitique.


PROPOSITIONS D'AMENDEMENT

Retrait de la disposition de l'article 7 relative au recours contre le placement en procédure accélérée (L.723-2, VI) :
"VI. - La décision de l'autorité administrative visée au III ne peut pas faire l'objet, devant les juridictions administratives de droit commun, d'un recours distinct du recours qui peut être formé, en application des articles L.731-1 et suivants, devant la Cour nationale du droit d'asile à l'encontre de la décision de l'office rejetant la demande."

Retrait de l'alinéa 2 de l'article 10 (L.731-2)
"Toutefois, sans préjudice de l'application des dispositions de l'article L.733-2, lorsque la décision de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides a été prise en application des articles L.723-2 ou L.723-10, le président de la Cour nationale du droit d'asile ou le président de la formation de jugement qu'il désigne à cette fin, après avoir vérifié, le cas échéant d'office, à toute étape de la procédure, que la demande relève de l'un des cas prévus par ces deux articles, statue dans un délai de cinq semaines à compter de sa saisine.
Si le président de la Cour nationale du droit d'asile ou le président de la formation de jugement désigné à cette fin estime que la demande ne relève pas de l'un de ces cas, la Cour nationale du droit d'asile statue, en formation collégiale, dans les conditions prévues au 1er alinéa."


3- Contrôle de l'hébergement


Les propositions sur l'hébergement sont inacceptables en l'état sur plusieurs points :
- le lien imposé entre hébergement et le versement d'une allocation (ADA), alors que les textes européens différencient ces normes communes d'accueil : le logement d'une part, et le droit à une assistance en nature ou sous forme d'allocation financière  (art2 g) : "«conditions matérielles d’accueil», les conditions d’accueil comprenant le logement, la nourriture et l’habillement, fournis en nature ou sous forme d’allocation financière ou de bons, ou en combinant ces trois formules, ainsi qu’une allocation journalière;") ;
- l'obligation de résidence en un lieu imposé, sans tenir compte des souhaits exprimés par le requérant. Il est nécessaire d'admettre la possibilité d'être hébergé par un tiers;
- le contrôle, l'obligation d'une autorisation administrative pour s'absenter de son hébergement et l'imposition de sanctions en cas de non respect (cantonnement). Il s'agit d'un dispositif restrictif qui fera des demandeurs d'asile la seule catégorie d'étrangers séjournant régulièrement en France qui sera l'objet d'un tel contrôle en dehors des procédures pénales. Ce contrôle effectué par les intervenants dans les hébergements est, en outre, contraire à leur mission d'accompagnement et la déontologie dans le travail social.

La Convention de Genève du 28 juillet 1951 impose aux Etat contractant de garantir la liberté de résidence et de circulation des réfugiés: "Tout Etat Contractant accordera aux réfugiés se trouvant régulièrement sur son territoire le droit d’y choisir leur lieu de résidence et d’y circuler librement sous les réserves instituées par la réglementation applicable aux étrangers en général dans les mêmes circonstances" (art. 26)
"Les Etats Contractants n’appliqueront aux déplacements de ces réfugiés d’autres restrictions que celles qui sont nécessaires ; ces restrictions seront appliquées seulement en attendant que le statut de ces réfugiés dans le pays d’accueil ait été régularisé ou qu’ils aient réussi à se faire admettre dans un autre pays. En vue de cette dernière admission les Etats Contractants accorderont à ces réfugiés un délai raisonnable ainsi que toutes facilités nécessaires." (art. 31)

    
►En Isère, le dispositif d'accueil des demandeurs d'asile comprend 473 places de CADA, 150 places en dispositif ADOMA (ATSA-ATDA-AUDA) et 550 places en HUDA (hébergement d'urgence des demandeurs d'asile), soit un total de 1173 places d'hébergement dédiées aux demandeurs d'asile.
Nous estimons qu’en juin 2014, 1172 personnes en 1ère demande d’asile étaient toujours en cours de procédure sur le territoire de l'Isère. A cette date, le déficit n'est donc que de 42 places si l'on considère les délais moyens d'instruction des demandes, alors que plusieurs centaines de personnes étaient à la rue – en début ou en cours de procédure, en procédure normale ou prioritaire.

Si le dispositif est théoriquement apte à absorber l'intégralité des demandeurs d'asile, il est cependant rendu inopérant par son manque de souplesse (adaptation des places disponibles au public à accueillir, par exemple des places ouvertes pour personnes isolées alors que les demandes émanent de familles). Il souffre de plus de la difficulté d'assurer une sortie des personnes qui ne sont plus en procédure de demande d'asile (personnes reconnues ou déboutées) mais à qui aucune solution juridiquement acceptable de sortie n'est proposée, comme prévu par la Loi n°2007-290 créant un droit au logement opposable du 05/03/2007, en son article 4, repris à l'article L.345-2-3 du CASF et qui précise: "Toute personne accueillie dans une structure d’hébergement d’urgence doit pouvoir y demeurer, dès lors qu’elle le souhaite, jusqu’à ce qu’une orientation lui soit proposée. Cette orientation est effectuée vers une structure d’hébergement stable ou de soins, ou vers un logement, adaptés à sa situation."

Plusieurs dispositions restreignant outre mesure la liberté de circulation et de résidence doivent être retirées du projet actuel ou fortement modifiées.
Le droit d'asile a été consacré comme un principe à valeur constitutionnelle par le Conseil constitutionnel par une décision du 9 janvier 1980. En outre, le conseil d'État a érigé ce droit au rang des libertés fondamentales (CE, 12 janvier 2001, HYACINTHE) ainsi que son corollaire, le droit de solliciter le statut de réfugié.
La privation du bénéfice des mesures garantissant aux demandeurs d’asile des conditions matérielles d’accueil décentes jusqu’à ce qu’il ait été statué sur leur demande porte une atteinte au droit d’asile dans le sens où il entrave  l'exercice d'une liberté fondamentale : solliciter le statut de réfugié.
En particulier, la disposition qui sanctionne l'abandon du lieu d'hébergement par une clôture de l'instruction par l'OFPRA s'oppose radicalement au droit d'asile, liberté fondamentale et droit constitutionnel.


PROPOSITION D'AMENDEMENT

Retraits des dispositions de l'art. 15 relatives aux conditions d'accueil des demandeurs d'asile:

L.744-4
"Les personnes morales chargées de la gestion des lieux d'hébergement mentionnés à l'article L.744-3 sont tenues de déclarer, dans le cadre du traitement automatisé de données, les places disponibles dans les lieux d'hébergement à l'Office. Ces personnes morales sont tenues d'alerter l'autorité administrative compétente en cas  d'absence injustifiée et prolongée des personnes qui y ont été orientées pour la durée de la procédure."

L.744-7
"Un décret en Conseil d'État fixe les conditions dans lesquelles l'absence du lieu d'hébergement peut être subordonnée à une autorisation de l'autorité administrative."

L. 744-8

"L'autorité administrative peut limiter ou suspendre le bénéfice des conditions matérielles d'accueil si le demandeur d'asile :
1° A abandonné sans autorisation, alors que cette dernière était requise, son lieu d'hébergement déterminé en application de l'article L.744-7 ;
2° N'a pas respecté l'obligation de se présenter aux autorités, n'a pas répondu aux demandes d'information ou ne s'est pas rendu aux entretiens personnels concernant la procédure d'asile;
3° A dissimulé ses ressources financières ou a fourni des informations mensongères relatives à sa situation familiale ;
4° A présenté une demande de réexamen de sa demande d'asile ;
5° Sans motif légitime, n'a pas sollicité l'asile dès qu'il était en mesure de le faire après son entrée en France.
La décision de limitation ou de suspension des conditions d'accueil prévue dans les conditions énumérées au 1° à 5° est prise individuellement, sur le fondement de critères objectifs et motivée. Elle prend en compte, le cas échéant, la vulnérabilité du demandeur.
La décision est prise après que l'intéressé a été en mesure de présenter ses observations écrites dans les délais impartis.
Dans les cas prévus aux 1°, et 2° l'autorité administrative statue sur le rétablissement éventuel du bénéfice des conditions matérielles d'accueil lorsque le demandeur d'asile est retrouvé ou se présente volontairement aux autorités compétentes."


Retrait de l'article 7 (L. 723-11), qui prévoit la clôture de l'instruction de la demande d'asile en cas de départ de l'hébergement
"L'office peut prendre une décision de clôture d'examen dans les cas suivants :
d) Le demandeur a fui ou quitté sans autorisation le lieu où il était hébergé en application de l'article L.744-3 ou astreint à résider, ou n'a pas respecté ses obligations de présentation et de communication aux autorités, sauf s'il a informé lesdites autorités dans un délai raisonnable ou justifie de motifs indépendants de sa volonté."


Le projet de loi s'oppose à ce qu'une personne ayant refusé un hébergement dans le cadre qui lui est imposé ou ayant quitté ou s'étant vu exclure de cet hébergement, ou déboutée de sa demande d'asile fasse appel à l'hébergement d'urgence.
Cette mesure s'oppose au principe d'inconditionnalité de l'hébergement pour toute personne présente sur le territoire, inscrit dans la loi de Mobilisation pour le Logement et de Lutte contre l'Exclusion 2009-323 du 25/03/2009, dans son article 73 et retranscrite dans l'article L. 345-2-2 du Code de l'action sociale et de la famille: "Toute personne sans-abri et en situation de détresse médicale, psychique et sociale a accès, à tout moment, à un dispositif d'hébergement d'urgence."

Dans sa décision du 10 février 2012, numéro 356456, le Conseil d'État a consacré le droit à l'hébergement d'urgence des personnes sans-abri en situation de détresse médicale, psychique et sociale comme une nouvelle liberté fondamentale au sens de l'article L.521-2 du code de justice administrative.
Il considère "qu’il appartient aux autorités de l’État de mettre en œuvre le droit à l’hébergement d’urgence reconnu par la loi à toute personne sans abri qui se trouve en situation de détresse médicale, psychique et sociale ; qu’une carence caractérisée dans l’accomplissement de cette tâche peut, contrairement à ce qu’a estimé le juge des référés de première instance, faire apparaître, pour l’application de l’article L. 521-2 du code de justice administrative, une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale lorsqu’elle entraîne des conséquences graves pour la personne intéressée ; qu’il incombe au juge des référés d’apprécier dans chaque cas les diligences accomplies par l’administration en tenant compte des moyens dont elle dispose ainsi que de l’âge, de l’état de la santé et de la situation de famille de la personne intéressée."


PROPOSITION D'AMENDEMENT

Retrait de l'article L.744-7 (article 15), qui prévoit l'impossibilité d'avoir accès à l'hébergement d'urgence et de veille sociale (115) en cas de sortie du dispositif d'hébergement, contraire à la liberté fondamentale (CE 10 février 2012 n°356456) et au principe d'accès inconditionnel (art. 345-2 du CASF).
"Sans préjudice de l'article L.345-2-2 du code de l'action sociale et des familles, en cas de refus ou d'abandon de l'hébergement proposé en application du premier alinéa du présent article, le demandeur d'asile ne peut être hébergé dans un établissement mentionné au 8° du I de l'article L.312-1 et à l'article L.322-1 du code de l'action sociale et des familles ou bénéficier de l'application de l'article L.300-1 du code de la construction et de l'habitation."


4-    Demandes irrecevables


La procédure d'asile est incroyablement complexe du fait notamment de régimes différents selon la procédure appliquée pour l'examen de la demande d'asile et une série de guichets (Plateforme d'Accueil, OFII, Préfecture, OFPRA, CNDA, Pôle Emploi, CPAM etc.). Une simplification est donc nécessaire.

Le projet de loi ne simplifie pas la procédure en créant une nouvelle procédure d'irrecevabilité, disposition de la directive que la France n'était pas obligée de transposer.

La création d'un type de décisions prévoyant l'irrecevabilité d'une demande d'asile "sans vérifier si les conditions d'octroi de l'asile sont réunies" est en effet en opposition claire et sans ambigüité au droit à solliciter le statut de réfugié, liberté fondamentale et droit constitutionnel. En particulier, elle ne peut s'opposer à ce qu'une personne sollicite la protection au titre de son action en faveur de la liberté.

Cette notion doit être retirée ou encadrée de garanties claires, notamment pour les bénéficiaires du statut de réfugié dans un pays de l'UE, et doit prendre en compte la possibilité d'une défaillance de protection (Conseil d'Etat, décision du 13 novembre 2013, Cimade et M. Oumarov, n°349735 et 349736).

Enfin en l'état cette disposition d'irrecevabilité ne s'applique qu'aux personnes reconnues réfugiées, et pas aux bénéficiaires de la protection subsidiaire, introduisant ainsi une inégalité de traitement entre bénéficiaires d'une protection internationale.


PROPOSITION D'AMENDEMENT:


Option a) (favorable) retrait de la section 2 de l'article 7 (L.723-10).
Option b) (moins favorable) : prise en compte de la notion d'effectivité d'une protection, et modification de l'article L.723-10 comme suit :
"L'office peut prendre une décision d'irrecevabilité, sans vérifier si les conditions d'octroi de l'asile sont réunies, dans les cas suivants :
a) Lorsque le demandeur bénéficie d'une protection effective au titre de l'asile dans un État membre de l'Union européenne;"


5-    Conditions d'examen par l'OFPRA


Les garanties figurant dans la directive européenne "procédure" de juin 2013 sont vidées de leur sens par le projet de loi, notamment pour ce qui est de la présence d'un conseil ou d'un avocat lors de l'audition, et pour ce qui est de la possibilité de prendre connaissance de la transcription d'un entretien avant la décision, ou d'en obtenir l'enregistrement.

La directive du 26 juin 2013 précise :
"Article 17
Enregistrement de l’entretien personnel et rapport le concernant
2. Les États membres peuvent prévoir l’enregistrement audio ou audiovisuel de l’entretien personnel. Lorsque cet enregistrement a lieu, les États membres veillent à ce que l’enregistrement ou sa transcription soit versé au dossier du demandeur.
3. Les États membres veillent à ce que le demandeur ait la possibilité de faire des commentaires et/ou d’apporter des précisions, oralement et/ou par écrit, concernant toute erreur de traduction ou tout malentendu dans le rapport ou la transcription, à la fin de l’entretien personnel ou dans un délai précis avant que l’autorité responsable de la détermination ait pris une décision. À cette fin, les États membres veillent à ce que le demandeur soit pleinement informé du contenu du rapport ou des éléments essentiels de la transcription, moyennant l’aide d’un interprète si nécessaire. Les États membres demandent ensuite au demandeur de confirmer que le contenu du rapport ou de la transcription reflète correctement l’entretien.
Lorsque l’entretien personnel est enregistré conformément au paragraphe 2 et que l’enregistrement est recevable à titre de preuve dans les procédures de recours visées au chapitre V, les États membres ne sont pas tenus de demander au demandeur de confirmer que le contenu du rapport ou de la transcription reflète correctement l’entretien. Sans préjudice de l’article 16, lorsque les États membres prévoient à la fois une transcription et un enregistrement de l’entretien personnel, ils ne sont pas tenus de permettre au demandeur de faire des commentaires sur la transcription et/ou d’y apporter des précisions.
4. Si un demandeur refuse de confirmer que le contenu du rapport ou de la transcription reflète correctement l’entretien personnel, les motifs de son refus sont consignés dans son dossier.
Un tel refus n’empêche pas l’autorité responsable de la détermination de prendre une décision sur la demande.
5. Le demandeur et son conseil juridique ou d’autres conseillers juridiques, tels qu’ils sont définis à l’article 23, ont accès au rapport ou à la transcription et, le cas échéant, à l’enregistrement, avant que l’autorité responsable de la détermination prenne une décision.
Lorsqu’ils prévoient à la fois la transcription et l’enregistrement de l’entretien personnel, les États membres ne sont pas tenus d’accorder l’accès à l’enregistrement dans le cadre des procédures en première instance visées au chapitre III. En pareil cas, ils accordent toutefois l’accès à l’enregistrement dans le cadre des procédures de recours visées au chapitre V"

Ne prévoyant pas d'enregistrement, le texte présenté propose uniquement la transcription de l'entretien, sans prévoir la possibilité pour le demandeur de faire part de ses observations avant la prise de décision.

Les dispositions du projet de loi, en l'état actuel, introduisent à nouveau une situation inégale entre les requérants, permettant aux demandeurs en procédure "normale" de valider les notes d'entretien, alors que cette possibilité est interdite aux demandeurs en procédure "accélérée", qui reçoivent les notes d'entretien avec la décision si celle-ci est négative.

Ces dispositions contredisent dans la lettre et l'esprit la directive qu'elles sont censées transposer.

Il convient également de s’interroger sur les moyens pour rendre effectif l'accompagnement par un conseil ou un responsable associatif pour un égal accès à ces garanties.

►En provenance de l'Isère, les demandeurs d'asile doivent se déplacer jusqu'en région parisienne pour leur audition devant l'OFPRA et leur audience à la CNDA. Ils doivent faire de même pour rencontrer leur avocat. Si la Plateforme d'accueil des demandeurs d'asile prend en charge les billets de train pour les personnes ne bénéficiant pas de l'ATA, cette aide disparaît dès le dépôt d'une demande à bénéficier de l'ATA. Aucune assistance n'est apportée pour les personnes qui ne sont pas hébergées en CADA pour ces trajets.
L'ADA dépense 40 000 euros par an en frais de transport pour permettre aux demandeurs d'asile ne bénéficiant d'aucune aide, de la plateforme ou d'une prise en charge en CADA, pour se rendre à l'OFPRA ou la CNDA, et ne peut prendre en charge que le billet Aller.
Il est matériellement impossible pour les associations opérant en province d'assurer un accompagnement des requérants aux auditions à l'OFPRA.


PROPOSITION D'AMENDEMENT

1- Modification de l'article 5  (L. 723-6) :

"Le  demandeur  peut  se  présenter  à  l'entretien  accompagné  d'un  avocat  ou  d'un  représentant  d'une association de défense des droits des étrangers ou des demandeurs d'asile. Au cours de l'entretien, l'avocat ou le représentant de l'association peut prendre des notes. A la fin de l'entretien, l'avocat ou le représentant de l'association peut, à sa demande, formuler des observations.
L'absence  d'un  avocat  ou  d'un  représentant  d'une  association  n'empêche  pas  l'office  de  mener un entretien avec le demandeur."

Par l'ajout des termes: "l'OFPRA veille à l'égalité de traitement des demandeurs d'asile sur l'ensemble du territoire quant à la présence et l'intervention effective d'un conseil en audition."
Et modification du Chapitre IV – Dispositions diverses (L. 754-1): "Les modalités d'application des dispositions du présent livre sont fixées par décret en Conseil d'État,"
"- Financement des conseils assistant les demandeurs d'asile en audition au titre de l'aide juridictionnelle
- Financement des voyages permettant aux demandeurs d'asile de se présenter à leur audition dans les locaux de l'OFPRA."

2- Modification de L. 723-7

"Dans des conditions fixées par décret en Conseil d'État, l'entretien personnel mené avec le demandeur fait l'objet d'une transcription versée au dossier de l'intéressé.
La transcription est communiquée à sa demande à l'intéressé ou à son avocat ou au représentant de l'association, avant qu'une décision soit prise sur la demande.
Dans le cas où il est fait application de l'article L.723-2, cette communication peut être faite lors de la notification de la décision."

Retrait des termes : "Dans le cas où il est fait application de l'article L.723-2, cette communication peut être faite lors de la notification de la décision."
A leur place, insertion des termes : "afin de permettre au demandeur de vérifier que le contenu du rapport ou de la transcription reflète correctement l’entretien"



6-    Retrait de la carte de résident


Le retrait du statut de réfugié ne peut déroger aux principes généraux régissant les conditions de retrait d'un titre de résident.


PROPOSITION D'AMENDEMENT

Retrait de la disposition de l'article 18, (L. 311-8-1)
"Lorsqu'il est mis fin au statut de réfugié ou au bénéfice de la protection subsidiaire par décision définitive, de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides ou par décision de justice ou lorsque l'étranger renonce à ce statut ou à ce bénéfice, la carte de résident mentionnée au 8° de l'article L.314-11 ou la carte de séjour temporaire mentionnée à l'article L.313-13 est retirée. L'autorité administrative statue, dans un délai fixé par décret en Conseil d'État, sur le droit au séjour de l'intéressé à un autre titre.
La carte de résident ou la carte de séjour temporaire ne peut être retirée en application du premier alinéa que pendant les cinq années suivant sa première délivrance."


7- Recours contre une décision de réadmission dans le cadre d'une procédure Dublin


Le règlement Dublin III impose aux États membres l'obligation de créer dans leur droit national un "recours effectif" susceptible d'être exercé dans un "délai raisonnable" contre toute décision de transfert d'un demandeur d'asile vers l’État membre responsable de son examen assorti d'un effet suspensif.
En l'état actuel du droit il n'existe pas de recours suspensif. S'il est créé dans le projet de loi un recours suspensif pour les  personnes en procédure Dublin contre les décisions de réadmission, celui-ci doit être exercé dans un délai trop bref de sept jours et devant un juge unique ce qui ne permet pas un recours effectif. De plus, comme le projet de loi prévoit la possibilité d'assigner à résidence les personnes en procédure Dublin pendant la procédure et dès la notification du transfert, ce délai de contestation pourra être réduit à 48 heures.


PROPOSITION D'AMENDEMENT

Retrait des dispositions de l'article 8, L. 742-4 relatives au délai de recours (7 jours) et au juge unique
"I. -L'étranger qui a fait l'objet d'une décision de transfert mentionnée à l'article L.742-3 peut, dans le délai de sept jours suivant sa notification, en demander l'annulation au président du tribunal administratif.
Le président ou le magistrat qu'il désigne à cette fin parmi les membres de sa juridiction ou les magistrats honoraires inscrits sur la liste mentionnée à l'article L.222-2-1 du code de justice administrative statue dans un délai de quinze jours à compter de sa saisine.
Aucun autre recours ne peut être introduit contre la décision de transfert.
L'étranger peut demander au président du tribunal ou au magistrat désigné par lui le concours d'un interprète. L'étranger est assisté de son conseil s'il en a un. Il peut demander au président du tribunal administratif ou au magistrat désigné à cette fin qu'il lui en soit désigné un d'office.
L'audience est publique. Elle se déroule sans conclusion du rapporteur public, en présence de l'intéressé, sauf si celui-ci, dûment convoqué, ne se présente pas.
Toutefois, si, en cours d'instance, l'étranger est placé en rétention en application de l'article L.551-1 ou assigné à résidence en application de l'article L.561-2, il est statué selon la procédure et dans le délai prévus au II du présent article.
II.  - Lorsque  qu'une  décision  de  placement  en  rétention  prise  en  application  de  l'article  L.551-1  ou d'assignation à résidence prise en application de l'article L.561-2 est notifiée avec la décision de transfert, l'étranger peut, dans les quarante-huit heures suivant leur notification, demander au président du tribunal administratif  l'annulation  de  la  décision  de  transfert  et  de  la  décision  de  placement  en  rétention  ou d'assignation à résidence.
Il est statué sur ce recours selon la procédure et dans le délai prévus au III de l'article L.512-1.
Il est également statué selon la même procédure et dans le même délai sur le recours formé contre une décision de transfert par un étranger qui fait l'objet en cours d'instance d'une décision de placement en rétention ou d'assignation à résidence. Dans ce cas, le délai de soixante-douze heures pour statuer court à compter de la notification par l'administration au tribunal de la décision de placement en rétention ou d'assignation à résidence."

 
8- Assignation à résidence (Article 13)


Le projet de loi stipule que l'assignation à résidence devra primer sur l'enferment en rétention. Le texte prévoit qu'au moindre manquement au régime de l'assignation à résidence, la personne pourra passer à celui de la rétention et si la rétention n'a pas débouché sur une expulsion, l'assignation pourra prendre le relais. Il n'y a ainsi pas d'encadrement ou de limite de l'assignation à résidence. Une personne pourra être assignée à résidence 45 jours renouvelables une fois puis placée en rétention 45 jours avant d'être de nouveau assignée à résidence.
L'assignation à résidence constitue ainsi une aggravation des atteintes aux droits des étrangers en ce qu'elle permet des interpellations à domicile sans autorisation d'un juge.


►La préfecture de l'Isère est une des préfectures ayant commencé à expérimenter ce régime d'assignation avant l'entrée en vigueur de la loi. Des personnes sont ainsi assignées à résidence en même temps qu'on leur notifie des mesures d'éloignement. Elles sont assignées à résidence à la résidence le Triforium à l'Isle d'Abeau (40 kilomètres de Grenoble) quand bien même elles sont hébergées dans l'agglomération grenobloise et que leurs enfants y sont scolarisés. En outre, la résidence du Triforium, située dans le Nord-Isère et proche de l'aéroport de Lyon St Exupéry semble ainsi créer une antichambre à l'embarquement forcé.

Décision TA Grenoble n° 1406272 et 1406273:
"Considérant qu'il résulte de ce qui précède que l'arrêté obligeant Mme D à quitter le territoire français ainsi que l'arrêté l'assignant à résidence sont annulés par le présent jugement; que, par suite, dans les circonstances de l'espèce, en assignant Mme D dans une résidence distincte de celle où réside habituellement M. D, le préfet de l'Isère a porté au droit de cette dernière au respect de sa vie privée et familiale une atteinte excessive et disproportionnée aux buts en vue desquels la mesure a été prise et a, ainsi, méconnu les stipulations de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales;"


Il conviendrait donc :
- d'assortir les assignations à résidence d'un recours suspensif de leur exécution afin de garantir le respect des droits fondamentaux des personnes
- de supprimer les dispositions permettant d'interpeller à domicile
- de limiter la durée des assignations
-    de supprimer la possibilité d'assigner à résidence après une période de rétention
-    d'encadrer strictement les conditions de présentation au commissariat et le périmètre géographique d'assignation à résidence


PROPOSITION D'AMENDEMENT

Retrait des dispositions de l'article 13, L. 551-1, .L561-1, L.742-2

L742-2
" L'autorité administrative peut, aux fins de mise en œuvre de la procédure de détermination de l'Etat responsable de l'examen de la demande d'asile, assigner à résidence le demandeur.
Le demandeur astreint à résider dans les lieux qui lui sont fixés doit se présenter aux convocations de l'autorité administrative, répondre aux demandes d'information et se rendre aux entretiens prévus dans le cadre de la procédure de détermination de l'Etat responsable de l'examen de sa demande d'asile. L'autorité administrative peut prescrire à l'étranger la remise de son passeport ou de tout document justificatif de son identité dans les conditions prévues à l'article L.611-2"

L561-1
"Le non respect des prescriptions liées à l'assignation à résidence est sanctionné dans les conditions prévues à l'article L.624-4"

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