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LE PROJET DE REFORME ADOPTE EN CONSEIL DES MINISTRES

Le projet de loi relative à la réforme du droit d’asile a été présenté au Conseil des ministres du 23/07/2014. Il sera discuté au Parlement à l'automne. La réforme est dictée par l'obligation de transposer les nouveaux textes européens: directive "qualification" du 13/12/11 (obligation de transposition au 21/12/13), et directives "accueil" et "procédure" du 26/06/2013 (transposition au 21/07/2015). Le gouvernement veut faire vite: les navettes entre l'Assemblée nationale et le Sénat devront aboutir à un vote d'ici à la fin de l'année. La réforme transforme en profondeur la procédure d'examen des demandes d'asile, et les conditions d'accueil faites aux demandeurs d'asile.
Enfin, le ministre de l'intérieur a mis en place un "comité consultatif de la réforme" le 23/07/2014.

L'ADA a publié sur son site le 21/07/2014 une analyse critique du pré-projet. La CFDA, le GISTI et la Cimade ont fait circuler le nouveau projet et des réactions à chaud. Peu de choses ont changé dans le projet de loi, présenté après avis du Conseil d'Etat et adopté au Conseil des ministres.
Quelques modifications sont apparues: le délai pour le dépôt d'un recours à la CNDA reste à un mois pour toutes les procédures; le recours ouvert au demandeur d’asile placé en rétention porte sur la décision de maintien et non sur la décision de l’OFPRA; un décret fixe les cas où l’autorisation d’absence d’un lieu d’hébergement est nécessaire.

Pour en savoir plus, lisez la suite, et allez voir le site du GISTI sur l'élaboration du projet de loi et les réactions: http://www.gisti.org/spip.php?article3030.

Le ministère de l'intérieur a fait circuler plusieurs documents mettant en contexte le projet: un exposé des motifs, un dossier de presse, et les orientations budgétaires dans les rapports de loi de finances.

Le gouvernement insiste sur la crise traversée par le système d'asile français (crise surtout budgétaire puisque le nombre de demandeurs d'asile baisse en 2014), la nécessité d'adapter les nouvelles directives européennes (mais pas forcément dans l'esprit), et l'importance de simplifier et accélérer la procédure.

Réduire les délais: le ministère propose de réduire le délai d'examen de 24 mois en moyenne à 7 mois, et surtout à 3 mois pour les procédures accélérées, 9 mois pour les procédures normales. On rétorquerait que c'est là une question de moyens, mais il est prévu que l'OFPRA recrute 50 officiers de protection supplémentaires en 2014 à l’occasion d’un concours.

Garantir un recours suspensif devant la CNDA: le projet prévoit un "droit au maintien", et met ainsi fin au droit au séjour, et aux garanties qui étaient lies.

Créer un dispositif d'accueil accessible à tous, mais directif et contraignant: dans une certaine mesure, s'absenter d'un dispositif d'hébergement peut conduire à l'interruption de la procédure d'instruction de la demande d'asile. En outre, le dispositif d'accueil est lui aussi tributaire des moyens financiers qui lui sont alloués – structurellement insuffisants.

Assurer l’intégration des personnes bénéficiaires de la protection: là encore, c'est une question de moyens. Dans l'Isère, des dizaines de personnes reconnues réfugiées peinent à obtenir un logement, bailleurs et organismes exigent toujours plus garanties, et le dispositif d'accueil des réfugiés n'a pas les moyens d'accueillir et d'accompagner tout le monde.

Assurer le retour des déboutés, notamment en prévoyant une procédure particulière devant le juge de la reconduite et des mesures spéciales pour leur assignation à résidence: on peut peut-être s'attendre là un effort, mais depuis des années peu de mesures d'éloignement sont réellement exécutées…

L'ADA a présenté dans son article du 21/07/2014 (un peu plus bas dans cette page) les principales inquiétudes soulevées par le projet de réforme, en particulier sur la réalité des nouvelles garanties proposées aux demandeurs d'asile (présence d'un tiers à l'OFPRA, validation des notes d'entretien), la réelle prise en compte de la vulnérabilité (qui déterminera que telle personne est "vulnérable", et selon quel critère? Le projet tend à désigner l'OFII, institution largement décriée), et surtout sur le durcissement de la procédure dite "accélérée", sensée remplacer la procédure dite "prioritaire" (plus de critères, rôle accru des préfectures dans la détermination de la procédure, et mise en place d'une procédure d'exception devant la CNDA avec un juge unique et un délai d'instruction raccourci). Enfin, le projet introduit dans la loi la notion de "demande irrecevable".

Le texte comporte des modifications importantes liées à la transposition en droit français des directives européennes :
-    Une procédure d’enregistrement rapide (3 jours) permettant de limiter les délais liés à accès à la procédure liés à l'enregistrement de la demande d'asile par la préfecture, est une avancée importante (A ce sujet voir la synthèse réalisée par l'Observatoire de l'Asile en Isère de l' ADA sur les délais de convocation en préfecture : http://ada-grenoble.org/images/OASIS/oasis_delais_prise_rendez_vous_2013_septembre.pdf). La régionalisation de la demande d'asile est cependant maintenue. Le préfet de région est toujours compétent pour enregistrer les demandes et procéder au relevé EURODAC.
Il reste cependant des points d'ombres à éclaircir par voie de décret. La mise en place des lieux uniques OFII-Préfecture n'est en effet pas encore. De même, le formulaire d'enregistrement de la demande d'asile et de la demande CADA n'est pas encore décidé. Le rôle des plateformes d'accueil en amont ou en aval de ce dispositif n'est pas non plus clarifié. Le décret prévoit également de fixer les modalités de la domiciliation des demandeurs. Enfin, le demandeur devrait adresser à l'OFPRA un deuxième formulaire avec un récit simplifié dans un délai encore indéterminé (vraisemblablement inférieur aux vingt et un jours actuel).
Une garantie procédurale nouvelle a été ouverte en ce qui concerne l'entretien OFPRA. Les demandeurs seront systématiquement convoqués à l'Office avec la possibilité d'une assistance par un avocat ou une association. L’entretien fait l’objet d’une transcription qui peut être fournie avant la décision (sauf pour les procédures accélérées). Les modalités de la présence d’un tiers (avocat et associations) restent encore à déterminer par décret. Il n'est pas prévu de bénéficier de l'aide juridictionnelle, ce qui limiterait fortement le recours à l'assistance d'un avocat. De même les modalités de la transcription (enregistrement ou compte-rendu) restent encore à déterminer.

Deux avancées majeures sont l'accès aux conditions matérielles d’accueil pour tous les demandeurs d’asile et le recours suspensif permettant au demandeur de se maintenir en France jusqu’à l’examen de son dossier par la Cour nationale du droit d’asile (CNDA).

Une autre garantie procédurale concerne la détection de la vulnérabilité de la personne qui devrait être faite par l'OFII dans un délai raisonnable. Si cette dernière innovation est loin d'être sans intérêt, il s'agit à présent de s'interroger sur la façon dans laquelle elle sera mise en œuvre. On n’est pas sûr que la procédure envisagée (questions, opérateurs) présente beaucoup de garanties. On n’est pas sûr non plus de comprendre sur quoi cela débouche : un véritable accompagnement psychologique et social, et, si oui, par qui ? On ne comprend pas non plus si cela devrait permettre aux plus fragiles, aux plus brisés par des persécutions, d’échapper aux accélérations de la machine à exclure et ainsi, de se refaire, de reprendre force avant d’être passés à la question. Attester de torture serait le cas échéant apporter une preuve que la Convention de Genève ne requiert pas, mais qui sont couramment exigées. Il y a en effet une dérive qui vise à s'attarder sur les persécutions subies plus que sur les menaces en cas de retour. Nous sommes inquiets que cela dérive vers une surenchère à la torture.

Si le texte comporte quelques avancées donc, il contient également des reculs importants pour les demandeurs d’asile, tels que l’augmentation des procédures accélérées, la création de procédures d’irrecevabilité et de radiation des demandes, l’examen de certains dossiers par un juge unique à la CNDA et au tribunal administratif. Le projet soumis au conseil des ministres a subit cependant quelques modifications depuis sa version du 10 juin 2014. Le gouvernement est en effet revenu sur une des dispositions particulièrement inégalitaire qui imposait un délai de 15 jours pour le dépôt d'un recours dans le cadre d'une procédure accélérée. Le délai a été ramené à 1 mois comme pour les procédures normales. La mesure la plus emblématique de ce texte reste cependant le cantonnement des demandeurs d’asile dans leur lieu d’hébergement. Les demandeurs d’asile sont tenus d’accepter la place en Centre d’accueil pour demandeurs d’asile (CADA) qui leur est proposée par l’Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII), n’importe où en France. Et s’ils quittent leur CADA pendant plus de 48 heures sans autorisation du préfet, l’OFPRA peut purement et simplement clore leur demande d’asile.

Le gouvernement est pressé par le temps: repoussé de mars à juillet, le projet doit être adopté avant le 21/07/2015, date limite de transposition des directives "accueil" et "procédure". L'automne est une période chargée pour l'examen d'une réforme au parlement, avec les débats sur la loi de finance. Le gouvernement sera tenté d'adopter une procédure accélérée, avec une seule lecture par chambre.

Face aux inquiétudes exprimées par son projet, et dans le but de réfléchir aux modalités de mise en œuvre, le ministère a pris contact avec les associations pour mettre en place un "comité consultatif de la réforme", notamment sur les questions de l'hébergement, de l'accompagnement (rôle de l'OFII et des plateformes) et de l'après asile (intégration, rapprochement familial des protégés, éloignement des déboutés).
Les associations, échaudées par l'expérience de la "concertation" de l'automne 2013 dont tellement peu de propositions avait été retenues, ont été surprises d'être invitées à participer à la mise en œuvre d'un projet de loi avant même son adoption par la représentation nationale... En principe, les réunions débuteront à la rentrée, au rythme d'une fois par mois.

Il n'y a pas à choisir entre les garanties accordées aux demandeurs d'asile et l'"efficacité", à savoir le maintien voire la réduction des coûts et des délais. L'ADA appelle les parlementaires à une profonde modification de ce texte afin qu'il garantisse un accueil digne des demandeurs d'asile, dans une logique non pas de contrôle mais de protection.

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